quinta-feira, 31 de março de 2011

Uma proposta corajosa de reforma fiscal, destinada a melhorar a competitividade e a aumentar o emprego

Não pretendo fazer uma grande introdução a este artigo traduzido do inglês, da autoria de Domingo Cavallo e Joaquín Cottani, que considero auto-justificativo. Perante a situação económica e financeira atual, não parecem existir saídas visíveis fáceis que não imponham sacrifícios a todos. Esta é uma proposta de reforma fiscal destinada a estimular a competitividade da nossa economia, discutível, mas que merece a nossa consideração perante o problema que hoje se coloca. Quem a ler, considere os prós e contras das outras possíveis alternativas.

Foi no excelente programa Negócios da Semana da SIC Notícias, da responsabilidade de José Gomes Ferreira, em 17-03-2011, que o Professor Abel Mateus alertou para a experiência de Domingo Cavallo e que pela primeira vez me despertou a curiosidade de conhecer a sua proposta de reforma fiscal, que mimetiza com vantagens uma desvalorização monetária.

Não consegui ainda confirmar a totalidade dos dados aqui apresentados. Eles são da responsabilidade dos autores, que têm sempre o cuidado de citar as suas fontes. Assim, qualquer um pode fazer essa confirmação. Mesmo que os números de 2008, em que se baseia o artigo, possam parecer ultrapassados em 2011, a ideia central permanece completamente atual.

O nome do artigo original em inglês é “Making fiscal consolidation work in Greece, Portugal, And Spain: Some lessons from Argentina”. O  copyright é de VoxEU.org.
Gostaria de agradecer particularmente a Anil Shamdasani, Press and Publications Manager, CEPR, VoxEu.org, que gentilmente acedeu ao meu pedido de tradução e divulgação deste artigo no Crónicas Portuguesas.

Fazendo com que a consolidação orçamental funcione na Grécia, Portugal e Espanha: algumas lições da Argentina.
Domingo Cavallo e Joaquín Cottani
7 de Maio de 2010

A dívida grega poderia contagiar as economias de dentro e de fora da Europa. O ex-ministro das finanças da Argentina e coautor, tiram quatro lições da crise argentina: desvalorização/abandono não é a resposta; a re-estruturação organizada da dívida envolvendo um “Plano Brady”[*] agora, é melhor do que fazê-lo atabalhoadamente mais tarde; é essencial uma consolidação orçamental que melhore a competitividade externa; tudo isto deve ser realizado em simultâneo.

A crise grega criou receios de contágio em outros países europeus, nomeadamente em Portugal e em Espanha. A não ser que se resolva rápida e eficazmente, terá uma influência internacional mais significativa, podendo afetar outros países, europeus e não europeus. Existe um consenso crescente entre os observadores mundiais que, apesar de um pacote de resgate da UE e do FMI em troca de medidas de austeridade orçamental, a re-estruturação da dívida pública da Grécia não será evitada.


Domingo Cavallo
Presidente do DFC
Associates, LLC e
Presidente da Acción
por la República
Concordamos com este ponto de vista. Em 2001, quando a Argentina enfrentou problemas semelhantes aos da Grécia, um de nós tinha a infelicidade de se encontrar à frente do ministério das finanças, tentando fazer aquilo que, visto em retrospetiva, era uma tarefa impossível: equilibrar as contas orçamentais no meio de uma recessão profunda sem re-estruturar uma pesada dívida pública. Tal como a Grécia, a Argentina não podia simplesmente recorrer a uma desvalorização como meio para melhorar a competitividade, dado que a maioria das suas dívidas, públicas e privadas, estavam tituladas em moedas fortes.
A nossa primeira resposta veio na forma de uma série de medidas destinadas a criar confiança e ganhar competitividade, mas elas não foram suficientes. A nossa segunda resposta veio na forma de um plano de consolidação orçamental que incluía a redução de salários do setor público e das pensões. Mas, tudo isto provocou um agravamento da recessão e o exacerbamento das tensões sociais. Só então ficou claro que não havia alternativa para nós, senão re-estruturar a dívida pública. Foi pena não termos agido antes.
Joaquín Cottani
Diretor no LEGP
Ironicamente, quando um plano de re-estruturação organizado e bem desenhado foi posto em prática, o FMI decidiu suspender temporariamente os apoios, originando-se uma corrida em pânico sobre a banca comercial e o peso, do que resultou um colapso financeiro. As consequências são bem conhecidas: mais de 20 pessoas morreram nos distúrbios de Dezembro de 2001, o presidente demitiu-se, e um novo governo interino declarou o incumprimento da dívida pública e produziu uma elevada desvalorização, que resultou em estagnflação: o PIB caiu 11% e a inflação subiu de zero a 41% em 2002. E, se é verdade que a economia recuperou fortemente após esse ano, a razão não foi o incumprimento ou a desvalorização, mas o aumento dos preços das matérias-primas e o crédito mais fácil, que acompanharam o grande aumento do crescimento económico global de 2003-2007.

Três Lições
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As principais lições para a Grécia que vêm da Argentina são, na nossa opinião, as seguintes. Primeiro, a desvalorização (saída da zona euro) não é a solução, particularmente porque o mundo pós-crise não será provavelmente tão benigno com a Grécia como foi com a Argentina. Adotar novamente o dracma e deixá-lo cair em valor relativo ao euro, causará uma forte deterioração das contas do estado e das empresas privadas. Por outro lado, uma conversão forçada dos ativos financeiros e dívidas de euros em dracmas (replicando o que fez a Argentina em 2002) provocaria, com toda a probabilidade, uma espiral perversa de desvalorização-inflação, uma vez que as pessoas quereriam substituir dracmas por euros para evitar perder poder de compra se ficassem com dracmas.
Segundo, qualquer re-estruturação da dívida soberana deve ser planeada e executada de forma organizada, com discussões bilaterais entre credores e devedores, e com apoio ativo de organizações financeiras internacionais, tanto na Europa como em Washington (i.e., o FMI). Estas organizações conseguirão mais valor pelo seu dinheiro, se em vez de tentarem apoiar os credores da Grécia nos próximos dois anos, eles usarem os seus limitados recursos financeiros para apoiar, como no plano Brady[*], novos títulos de dívida que substituam os antigos em troca de abatimentos nos valores, nos juros ou em ambos. Um incumprimento seguido de uma re-estruturação unilateral e incompleta, vários anos mais tarde, como no caso argentino da década precedente, será o modelo errado de seguir.
Terceiro, deve existir uma consolidação orçamental. Mas, isto não deve ser limitado a cortar despesas e aumentar impostos. Também deve incluir medidas orçamentais desenhadas para melhorar a competitividade externa e assim facilitar o próprio ajustamento orçamental.
Por último, e não de menor importância, os três ingredientes do plano de recuperação (consolidação orçamental, re-estruturação da dívida e aumento da competitividade) devem ser executados em simultâneo.

Melhorar a Competitividade através da Reforma Fiscal
Num artigo prévio1, nós sugerimos que a Grécia poderia conseguir o mesmo efeito na competitividade que uma desvalorização de 20% na taxa de câmbio, pelo aumento do imposto sobre o valor acrescentado (IVA), enquanto em simultâneo se reduziam os impostos sobre os salários. Pensamos que é uma ideia que merece consideração não apenas na Grécia, mas também em Portugal e em Espanha. Dada a importância que atribuímos a este assunto, nós devotamos a parte restante deste artigo a explicar a nossa proposta com maior detalhe.
Uma característica dos impostos em muitos países – tipicamente na Europa continental, mas também na América Latina e em outras regiões – é que os impostos sobre os salários, que financiam a segurança social, são extremamente elevados (ver tabela 1). Claro que isto deve-se ao facto de as transferências sociais serem também muito elevadas. Contudo, não há razão para que estas transferências devam ser financiadas pelos salários, especialmente se houver espaço para aumentar outros impostos, mais neutrais.
Tomemos o IVA por exemplo. Ao invés dos impostos sobre os salários, que se baseiam nas remunerações do trabalho, o IVA baseia-se no consumo. Isto tem duas grandes vantagens: promove a criação de emprego e estimula a poupança privada. Em países como a Grécia, Portugal e Espanha, pode solucionar 3 problemas de uma vez só, ajudando a reduzir o desemprego, a informalidade no mercado de trabalho e o défice da balança de transações correntes. Além disso, devido ao IVA assentar no consumo final e não no investimento e nas exportações (a aquisição de bens de capital são dedutíveis como créditos do IVA e as exportações são livres de impostos) faz com que a substituição do IVA pelos impostos sobre as remunerações seja um instrumento de melhoria da competitividade. É como se desvalorizássemos a moeda, mas sem o efeito inflacionário sobre os preços e sem desequilíbrios nos balanços das companhias.
Outra característica dos impostos nos países atrás mencionados é a disparidade das taxas do IVA, incluindo isenções, entre bens e serviços e regiões dentro de um mesmo país. Isto mesmo pode ser verificado na tabela 1. Estas discrepâncias são causa de arbitrariedade dos impostos e de outras ineficiências na sua cobrança, donde resultam menores receitas para o estado. Se o objetivo de impostos a taxas especiais e isenções é o de beneficiar ou de promover certas atividades e áreas do país, incluindo turismo, podem ser obtidos os mesmos resultados, se uma taxa única for aplicada uniformemente, e as atividades e regiões a promover, forem subsidiadas diretamente do orçamento.













































Para mostrar quais as receitas que os governos da Grécia, Portugal e Espanha deixam de receber como resultado de não existir uma taxa uniforme do IVA, considerem a seguinte tabela.














A primeira e a segunda coluna mostram, respetivamente, as receitas reais do IVA e o nível do consumo final na economia, como percentagens do PIB. Juntas, elas determinam as taxas efetivas (coluna 3). Como se pode observar, estas são significativamente mais baixas que as taxas gerais que se aplicam às atividades e regiões que não são especialmente apoiadas ou isentas. Multiplicando a taxa geral pelo consumo final, atinge-se a receita máxima que cada país poderia angariar se todas as taxas fossem unificadas ao mesmo nível. Obviamente, este é o limite máximo que só pode ser conseguido mantendo as condições constantes e na completa ausência de fuga fiscal. Mas, a comparação entre as colunas 5 e 1, ilustra quanto dinheiro, países como a Grécia, Portugal e Espanha poderão ganhar, de uma melhoria da gestão do IVA. Para 2008, os aumentos potenciais vão de 7% do PIB em Espanha, até 9,6% na Grécia.
Agora, considerem o que aconteceria se as contribuições dos empregadores para todos os tipos de programas da segurança social, fossem eliminadas. Os resultados estão na tabela 3.




















Em todos os casos, exceto em Espanha, a perda das receitas sobre salários seria potencialmente eliminada pela generalização do IVA. A razão disto acontecer, é a Espanha ter uma taxa de IVA (16%) mais baixa que nos outros dois países. Mas tal pode ser remediado, aumentando o IVA espanhol para um nível próximo dos outros países.

Melhor que uma Desvalorização
Até aqui verificámos que, em países como a Grécia, Portugal e Espanha, é possível substituir o imposto sobre a utilização do trabalho, como é o caso da contribuição dos empregadores para a Segurança Social, pelos impostos sobre o consumo, como o IVA, sem prejudicar o valor total dos impostos, uma vez que ambos os impostos têm a mesma capacidade de gerar receitas. Vejamos agora qual seria o efeito sobre a competitividade. Para tal, observem a tabela 4. As colunas 1 e 2 mostram, respetivamente, o valor dos impostos sobre os salários em % do PIB e as taxas legais dos impostos sobre os salários, a pagar pelos empregadores. O rácio entre as 2 colunas (coluna 3) é o valor dos salários brutos sujeitos ao imposto em % do PIB. Isto, por seu lado, equivale ao custo do trabalho que as empresas, operando no setor formal, teriam de pagar, no caso da ausência destes impostos para o empregador. Quando estas contribuições são somadas, o custo total do trabalho é apresentado na coluna (4), e a diferença entre as colunas 4 e 3 é a redução dos custos do trabalho devidas à eliminação destas contribuições. Como se vê, esta redução é de 19% no caso de Portugal, 22% no da Grécia e 24% no espanhol.













A questão relevante é saber: qual a desvalorização nominal que seria necessária na Grécia, Portugal e Espanha, assumindo que estes países sairiam da zona euro, para atingir a mesma redução de custos do trabalho, em euros, que poderia ser obtida através desta medida? A resposta depende do cruzamento entre a desvalorização e a inflação salarial que possivelmente seria observada nestes países. Embora este efeito possa ser prejudicado pelo desemprego, ele não pode ser minimizado, dado o elevado grau de abertura que caracteriza as três economias. Assumindo, conservadoramente, que este efeito cruzado é de 50%, a desvalorização nominal requerida para baixar os salários cerca de 20%, em euros, é de 40%, suficiente para comprometer a solvência de todo o setor empresarial – incluindo as instituições financeiras, cujas dívidas estão tituladas em euros e outras moedas fortes – sem mencionar a solvência do setor público, onde a exposição à dívida é ainda maior.

Considerações Finais
Nós não ignoramos que uma reforma ousada dos impostos, como nós aqui propomos, pode originar algumas dúvidas de políticos e responsáveis. Podem ficar preocupados, por exemplo, que a alteração do financiamento da segurança social altere a sua natureza, seja por alterar as suas características de seguro social, seja por o tornar menos redistributivo. Esta, contudo, é uma falácia. As contribuições dos salários para a segurança social são diferentes de prémios de seguros ou de reformas privadas visto existir uma baixa correlação entre contribuições e benefícios individuais. A razão dessa fraca conexão reside no facto de os programas da segurança social serem redistributivos por desenho.
A segurança social é redistributiva, não devido a nenhuma progressividade da estrutura de financiamento, mas do facto de que os benefícios são, geralmente, mais distorcidos do que as contribuições pagas. É esta característica dos programas de segurança social que torna as contribuições para a segurança social, incluindo as que são pagas pelos empregados, mais parecidas com impostos que poupanças ou prémios de seguros justos.
Assim sendo, a pergunta é se, numa perspetiva de distribuição de rendimentos, o financiamento da segurança social com impostos sobre os salários, é mais equitativa do que fazê-lo com um imposto proporcional sobre o consumo. A resposta, muito claramente, é que não é.
Os responsáveis pela implementação das políticas podem, por outro lado, ficar preocupados com as implicações orçamentais de uma reforma dos impostos, numa altura em que se procura consolidar agressivamente o orçamento. Em causa está o facto, de os três países aqui discutidos, terem elevados défices orçamentais (ver tabela 5), e não existirem garantias  que aumentando a taxa do IVA, provoque um aumento proporcional nas receitas do estado.















Para responder a esta questão, a nossa proposta contempla um aumento temporário uniforme do IVA para 25% na Grécia e em Portugal e 21% em Espanha2. O impacto adicional desta medida no orçamento é apresentado na tabela abaixo, onde estimamos que o défice seria reduzido 5,3% do PIB na Grécia, 4,4% em Portugal e 3,8% em Espanha. Uma vez mais, dado que as exportações e a formação de capital são isentas de IVA, a competitividade externa não deveria ser afetada.








1- Ver Domingo Cavallo e Joaquín Cottani, “For Greece, a ‘fiscal devaluation’ is a better solution than a ‘temporary holiday’ from the Eurozone,” VoxEU, 22 de Fevereiro de 2010 (www.voxeu.org).
2- Na verdade, a Grécia já aumentou a taxa geral do IVA duas vezes este ano, em resposta à crise: de 19% para 21% em Março e novamente para 23% em Maio. Infelizmente, permanece a disparidade entre as taxas do IVA, não obstante ajustamentos menores em algumas das taxas (reduzidas).


Domingo Cavallo e Joaquín Cottani © VoxEu.org


[*] Nota deste blogue: sobre o Plano Brady, ver por exemplo Wikipedia  
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Não se confunda a opinião que aqui manifesto, com o texto de Domingo Cavallo e Joaquín Cottani, mas julgo ser útil considerar duas questões:
- O IVA reduzido, que desempenha uma função social importante.
- A tendência que poderá existir, agravada pela crise, de fugir ao IVA.
Quanto à primeira questão, estamos a considerar principalmente a alimentação básica, os medicamentos e alguns produtos de saúde. Seria necessário que o estado compensasse diretamente os beneficiários de RSI ou de rendimentos e pensões mais baixos, digamos até aos 1000 euros, deste aumento do IVA. Este esforço tem de ser pedido principalmente às classes médias e alta, não aos que já vivem com baixos rendimentos, cheios de dificuldades.
Quanto à segunda, não percebo porque é que o governo não nos autoriza a incluir no formulário do IRS, as faturas do consumo, permitindo um desconto de 1%, por exemplo, sobre o rendimento coletável (aliás, no retalho, o recibo deveria ser substituído pela entrega obrigatória de um recibo/fatura ao consumidor final, mesmo que o consumidor a não solicitasse). Essa prática dificultaria a fuga ao IVA e melhoraria o controlo da administração fiscal sobre o seu registo e cobrança.

Uma nota sobre o IRS, uma vez que é necessário diferenciar em Portugal os mais necessitados e o atual modelo do IRS não nos parece o mais adequado a essa função. Para tal, pelo menos obrigue-se o contribuinte a declarar anualmente o valor do seu património e das suas dívidas, saldos das contas bancárias incluídas, como se faz em alguns países. Os "falsos pobres", apresentariam valores e alterações patrimoniais desadequados, face aos rendimentos declarados.

Durante a tradução deste artigo, verifiquei que o “Boletim da Primavera do Banco de Portugal divulgado há apenas 2 dias, defendia na página 44, que “uma alteração da estrutura de tributação que reduza as contribuições para a segurança social pagas pela entidade patronal por contrapartida de um aumento da tributação sobre o consumo – podendo ser complementada com uma transferência monetária para as famílias – com impacto final neutro no saldo orçamental e na dívida pública, é suscetível de aumentar a competitividade da economia portuguesa, assim como os níveis de produto, consumo e emprego”. As teses de Domingo Cavallo e de Joaquín Cottani, começam a ser apoiadas em Portugal e não apenas pelo Professor Abel Mateus. E seria injusto não declarar, que a primeira referência que encontrei sobre Domingo Cavallo em Portugal, foi a de Carlos Moedas em artigo de Abril de 2010
Curiosamente, Teodora Cardoso também do Banco de Portugal, sempre alertou contra a desvalorização monetária e que o problema não são os custos unitários do trabalho em Portugal. A desvalorização monetária, segundo ela, adiou até à entrada do euro, a necessidade da modernização do tecido empresarial e mascarou um modelo económico ultrapassado. Tendo a concordar. Mas penso que a proposta de Cavallo é diferente e vale mais que uma simples desvalorização monetária, porque equivale a um desvio contínuo de recursos para as empresas e para o emprego, o que a prazo dará mais pujança à economia e será facilitadora da tão desejada modernização. Aliás, a própria Teodora Cardoso escreveu em Outubro de 2010, que concordava com a "adopção de reformas fiscais que favoreçam a produção em detrimento do consumo".

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